주민소환제

1.주민소환제의 내용

주민소환제란 지방자치단체장이나 지방의원을 임기 중이라도 주민 3분의 1 이상 투표와 유효투표 과반수의 찬성으로 해임할 수 있도록 한 제도. 우리나라는 2006년 5월 주민소환 관련법이 국회를 통과하여 2007년 7월부터 시행.

1)소환투표의 대상자

자치단체장 - 특별시장·광역시장·도지사, 시장·군수·자치구의 구청장

지방의회의원 - 시·도의회의원, 시·군·자치구의회의원

※비례대표 지방의회의원은 소환대상이 아님.

2)주민소환 절차

소환청구인 대표자 증명 → 서명요청 활동 → 소환투표 청구 → 관할선관위 서명부 심사 → 소환투표 공고 → 투표운동 → 투표실시(찬·반) → 개표 → 투표결과 확정

3)주민소환투표 청구요건

시·도지사 : 투표청구권자 총수의 10/100 이상 (10%이상)

시장·군수·구청장 : 투표청구권자 총수의 15/100 이상 (15% 이상)

지방의회의원 : 투표청구권자 총수의 20/100 이상 (20% 이상)

4)소환결정 요건

투표권자 총수의 1/3 이상의 투표와 유효투표 총수 과반수의 찬성으로 확정

5)주민소환의 청구제한 사유

지방자치단체장이나 지방의회의원의 위법행위뿐만 아니라 정책적인 실패에 대한 책임추궁차원 의 주민소환도 가능. 다만, 임기를 개시한 지 1년이 넘지 않았거나, 임기가 1년 미만으로 남았을 때, 주민소환투표를 실시한 지 1년이 지나지 않았을 경우에는 청구할 수 없다.

6)투표결과에 이의를 제기할 수 있는 방법 이의가 있는 해당 주민소환투표대상자 또는 주민소환투표권자는 주민소환투표결과가 공표된 날 부터 14일 이내에 관할선거관리위원회 위원장을 피소청인으로 하여 지방의회의원 또는 시장·군 수·자치구의 구청장을 대상으로 한 주민소환투표에 있어서는 특별시·광역시·도선거관리위원회에, 시·도지사를 대상으로 한 주민소환투표에 있어서는 중앙선거관리위원회에 소청할 수 있다. 또한, 소청에 대한 결정에 관하여 불복이 있는 소청인은 관할선거관리위원회 위원장을 피고로 하여 그 결정서를 받은 날부터 10일 이내에 지방의회의원 또는 시장·군수·자치구의 구청장을 대 상으로 한 주민소환투표에 있어서는 그 선거구를 관할하는 고등법원에, 시·도지사를 대상으로 한 주민소환투표에 있어서는 대법원에 소를 제기할 수 있다.

2.주민소환제 도입 배경 및 추진과정

정책과정은 크게 정책의제 설정, 정책결정, 정책집행, 정책평가의 4단계로 나누어지고 정책의제 설정은 다시 사회문제→쟁점발의→요구표명→쟁점 확산과 공중의제→정책형성→공식의제 진입으로 세분화 할 수 있다. 우리나라의 주민소환제 도입도 이러한 과정을 통해 살펴보면 다음과 같다.

1)사회문제로서 공직자의 일탈

우리나라의 지방자치가 부활된 1995년부터 2006년까지 3기의 민선자치가 진행되었다. 자료에 따르면 민선단체장 시대가 열린 1995년 7월부터 2005년 2월까지 142명의 단체장이 검찰에 의해 각종 범법행위로 기소되었다. 뇌물수수 67건, 선거법, 정치자금법 위반 66건 등으로 불법으로 돈을 받아 챙기거나 선거에 이기기 위해 탈법행위를 저지른 경우가 대부분이었다. 특히 민선 1기 때 23건에 불과했던 기소 건수는 60건으로 늘어났으며 3기에는 78건으로 해마다 늘어났다. 결국 민선 2기와 3기의 경우 단체장 4명 1명꼴로 기소를 당한 셈이다.

1991년 이후 4번의 선거를 치른 지방의원 역시 1기 146명, 2기 82명, 3기 224명, 4기 293명(2005년 10월말 현재)이 사법처리 됐다. 비리가 느는 만큼 지방자치를 위한 견제와 감시도 절실하다. 하지만 특정 정당의 ‘입법-행정’ 싹쓸이 현상이 더욱 심화된 민선4기에는 집행부와 지방의회의 상호 견제와 감시는 더욱 어려워졌다. 또한 2006년 2월 감사원이 발표한 전국 지방자치단체에 대한 감사에선 선심․낭비성 사업의 졸속 추진이 드러나 많은 국민들의 분노를 낳았다.

이와 같이 드러난 탈법행위 이외에도 선출직 공직자의 드러나지 않거나 합법화된 부도덕한 행동들로 인한 문제가 더욱 심각하다는 지적은 감사원 감사결과나 언론 등을 통해 꾸준히 제기되었고 시민들의 불신은 높아져 갔다.

2)주민소환 쟁점의 발의

지방공직자들의 지속적인 일탈행위에 대한 문제의식과 불만이 팽배한 가운데 주민들로 하여금 통제의 필요성을 인식하게 된 계기는 경기도 고양시의 무분별한 러브호텔 건립 허가 사건이었다. 경기도 고양시 주민소환운동은 피해 집단이라 할 수 있는 학생과 학부모, 교육자 및 시민단체들이 주축이 되어 시장 퇴진을 거론하였으나 ‘선거로써 심판하라’는 시장의 태도에 소환제도의 필요성을 절감, 소환제 도입을 위한 10만명 서명운동을 벌이는 등 퇴진운동을 시작하였다.

이렇게 하여 지방자치와 관련하여 시민사회와 그 구성원들, 즉 능동적 시민들이 앞장선 가운데 피동적 시민들이 이해하고 따라가는 상황을 만들면서 지역의 공익을 주장하였고 그런 잘못을 저지르는 공직자를 통제할 수 없는 제도적 미비점이 확인되기 시작한 것이다.

3)요구의 표명 : 시장 퇴진 및 헌법소원 운동

고양시 여성민우회와 학부모 단체, 교사단체 등은 러브호텔 및 유흥업소 난립을 조장한 시장퇴진을 주장하였다. 그러나 시장은 주민소환은 법적으로 근거가 없다는 사실을 알기 때문에 퇴진을 요구하는 시민단체를 향하여 선거로 심판하라고 맞섰다. 공동대책위원회는 시장의 퇴진 압박을 위하여 시민들의 대상으로 10만명 서명운동을 전개하면서 다른 한편으로 주민소환제 법제화를 위하여 헌법소원을 내겠다고 선언, 주민소환법 제정을 간접적으로 표명하였다.

4)쟁점의 확산 : 소환운동의 확대와 연대

고양시에서 소환운동을 벌어지자 그 동안 크고 작은 지방선출직 공직자의 일탈행위를 겪어온 주민들의 공감은 급속히 커져갔다. 또한 고양시 공동대책위원회가 성과를 높일 수 있었던 것은 2000년 국회의원 총선과 관련하여 민주정치발전을 위한 ‘총선시민연대’가 결성되어 활동하면서 시민운동의 역량이 결집되던 해였기 때문이었다. 즉 지방공직자 소환운동도 총선시민연대와 맥락과 방향을 함께하면서 시장퇴진운동이라는 쟁점을 확산시키는데 매우 유리한 상황이었다.

5)새로운 계기 : 광주광역시 소환제 조례와 대법원 패소

광주광역시 광산구청과 전라남도 정무부지사 주변에서 인사․공사를 둘러싼 공직비리가 잇달아 터져 나옴에 따라 지역주민들은 시민단체와 연대해 단체장의 반성과 사퇴를 촉구했고 구청장이 버티자 소환투표의 법적 한계에 직면한 25개 시민단체들은 선출직 공직자들의 불법․부당한 행태를 통제하기 위한 장치를 기존의 주민발의를 통하여 모색하고 하였다.

광주광역시 주민소환 조례 제정 과정은 국회에 의한 주민소환법 제정이라는 쟁점으로 확산되어 주민소환조례 제정운동의 전국적 연대를 위한 제2의 계기 또는 점화장치가 된 사건이었다. 2003년 7월 광주시민사화단체협의회를 중심으로 주민소환조례제정운동본부가 구성되어 ‘소환조례의 주민발의를 위한 청구인 대표자로 강창원 변호사를 선임해 서명운동을 시작한다’고 발표하였다. 이후 9월 27일 서명운동 개시를 통해 광주전남에서 주민소환이 공중의제로 부각되기 시작하였다. 광주전남의 시민사회는 이미 존재하는 ‘조례개폐청구권’이라는 ‘주민발의’제도를 활용하여 주민소환을 제도화하기 위한 구체적 노력을 앞서 기울였다. 25개 시민단체가 동참한 ‘주민소환조례제정운동본부’는 1만 9천여명의 서명을 받아 2004년 2월 ‘주민소환조례안’을 광주광역시에 접수하였다. 이렇게 발의된 ‘주민소환조례안’은 광주광역시와 전라남도 의회가 2004년 4월 본회의에서 만장일치로 통과시켰으나 집행기관은 거부권을 행사하였다. 이후 2004년 6월 두 의회는 공청회를 거쳐 2004년 7월 만장일치로 재의결하였고, 이에 집행기관과 행정자치부는 대법원에 소송을 제기하였다.

대법원은 2004년 10월 광주시가 시의회를 상대로 제기한 공직자 소환에 관한 조례안 재의결 무효 확인 청구 상고심에서 ‘지방의회와 자치단체장은 지방자치법에 근거한 임기 만료와 사임․퇴직 등에 의해서만 신분이 상실된다’며 조례안은 지방자치법에 규정하지 않고 있는 신분 상실 방법을 마련해 지방자치법에 어긋난다고 밝히고 공직자 소환조례는 효력이 없다고 원고 승소 판결을 내렸다. 이 사건을 계기로 주민소환법 제정운동은 전국적 쟁점으로 부각된다.

6)주민소환 정책의 형성 : 소환법의 기초

광주조례안에 대한 대법원 판결이 나오기 전부터 2004년 7월 24일 지병문 의원(열린우리당)이 ‘선출직 지방공직자의 주민소환에 관한 법률안’을 발의하였고, 강창일, 김재윤 의원은 2004년 9월 21일 정책토론을 주최하는 등 시민사회단체연대회의 정책주창자들과 적극적으로 연대하였으며 강창일 의원은 하승수 변호사 등 주민소환제입법운동본부의 법률팀이 기초한 ‘지방자치단체장 등의 주민소환에 관한 법률안’을 받아서 2005년 11월 17일 ‘주민소환에 관한 법률안’을 발의하였다. 그리고 2006년 3월 30일에는 이영순 의원(민주노동당)의 대표발의를 통해 민주노동당의 ‘주민소환에 관한 법률안’을 발의함으로써 드디어 적극적 중개자로서 국회의 역할이 나타나기 시작하였다.

7)공식의제 진입 : 주민소환법안 국회 상정

주민소환제가 공중의제에서 공식적으로 권한을 가진 국회가 그 문제를 해결하기 위하여 법률안으로 발의되어 국회 본회의에 상정됨으로써 공식의제로 진입하게 되었다. 사실 주민소환제는 노무현 대통령의 대선공약 중 하나였고 참여정부 출범 초인 2003년에 주민참여를 확대시키기 위한 직접참정제도 도입을 ‘지방분권로드맵’에 포함시켰고, 지방분권특별법에도 주민소환법 제정을 선언하였다. 그리하여 행정자치부는 2004년 3월 주민소환제 자문위원회를 구성하였는데, 이 자리에서 행정자치부는 주민소송법을 먼저 제정하고 주민소환법은 그 후 제정하는 시간표를 제시하였다. 즉 현 참여정부는 주민소환법 제정에 긍정적인 입장을 가지고 있었다고 볼 수 있다.

국회의원 개인의 발의로 주민소환제는 공식적인 논의가 시작되었는데 먼저 국회 행정자치위원회 전문위원들은 지병문, 강창일, 이영순 안에 대한 검토 의견을 이미 통과된 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법안’에서 도입하고 있는 주민소환제의 내용을 비교․분석하여 제시하였다. 여기에서 소환대상 공직자, 소환청구 사유, 소환청구 요건, 소환의결 정족수 등을 비교 검토하였고, 2006년 4월 27일 한나라당을 제외한 나머지 정당들과 전문가 교수 등이 참여한 공청회를 개최하였다. 전문가들의 견해와 검토 내용을 반영하여 행정자치 위원회는 법안심사 소위원회의 심사결과에 따라 지병문, 강창일, 이영순 의원안을 통합 보완하여 위원회 대안으로 제안하기로 의결하였다.

8)주민소환법의 국회 통과

국회에서는 2006년 5월 1일 국회의장이 동북아역사재단법, 부동산대책법안 등 4개 법안의 직권상정을 결정한 바 있었는데 여기에 주민소환법은 포함되지 않았다. 그러나 민주노동당이 주민소환법을 직권 상정하는 법안에 포함시키는 것을 조건으로 국회의 법률안 표결에 참여하겠다고 국회의장에 통보함으로써 주민소환법은 국회 통과의 급물살을 탔다.

그리고 2006년 5월 2일 한나라당 의원들이 불참한 가운데 국회 본회의에서 국회의장이 주민소환법 등 6대 주요법안을 직권 상정하여 표결처리함으로써 통과되었다. 또한 주민소환법은 지방공직자의 임기 시작 후 1년이 지나면 발동할 수 있도록 규정함으로써 2006년 5월 31일 지방선거 당선자들이 임기를 시작하여 1년이 경과하는 2007년 7월 1일부터 적용할 수 있게 되었다.

※ 주민 소환제 관련 법령
주민소환에 관한 법률
민소환에관한법률시행령
주민소환관리규칙
제주특별자치도주민소환관리규칙

주민소환제는 대다수의 국민들이 찬성하고 원하였기 때문에 사실상 여야 각 정당 모두 주민소환제 도입에 대부분 찬성하는 입장이었다. 당시 여당인 열린우리당의 경우 2002년 대선공약으로 주민소환제를 내건 데 이어 2004년 총선과정에서도 한나라당의 지방 독점을 막기 위한 방안으로 주민직접통제 장치인 주민소환제 도입을 공약으로 내세웠다. 한나라당의 경우 대선공약으로 주민소환제를 내걸었으나 법제정에는 소극적인 입장이었다. 하지만 주민소환제 도입자체에는 반대하지 않았고 주민소환 남발 가능성이 크므로 청구 요건을 더 강화해야 한다는 입장이었다. 가장 적극적으로 도입에 찬성하는 곳은 민주노동당이었다. 주민소환제 입법에 가장 결정적인 기여를 하였고 총선공약으로도 제시한 바 있다.

3.우리나라 주민소환제의 향후 쟁점

2007년 7월 주민소환제가 실시된 후 전국의 여러 지방자치단체에서 주민소환이 이루어지고 있다. 이에 따라 주민소환제의 오남용에 따른 행정공백 등 여러 부작용이 발생할 수 있다고 지적하고 있다. 그래서 주민소환제에 대하여 법개정을 통해 청구요건을 강화하자는 입장과 함께 오히려 청구요건을 더 완화하자는 입장도 있다. 결국 주민소환제의 청구요건이 향후 첨예한 쟁점으로 등장할 것으로 예상된다.

특히 주민소환제의 청구요건 가운데 주민소환의 대상, 주민소환의 사유, 주민소환투표의 청구를 위한 서명요건, 소명기회의 보장, 소환투표청구의 제한 등이 문제가 되고 있다. 청구요건의 강화를 주장하고 있는 전국시군자치구의회의장협의회는 10월 17일 열린 제125차 시·도대표회의에서 ‘주민소환제도 발효에 따른 성명서’를 채택했는데 “주민소환제가 입법 취지와 달리 청구사유에 대한 제한을 별도로 두지 않아 제도의 무분별한 남발과 당파적 목적에 이용될 소지가 있다”고 주장했다. 또 “객관적이고 적법한 업무수행에 대해 주민소환제가 고의적이고 악의적인 형태로 남발된다면 지방자치 발전이 퇴보할 수밖에 없다”며 “지방자치의 수호를 위해 이에 단호히 대처할 것”이라고 덧붙였다. 이날 회의에 참석한 이건실 도 시군의회의장협의회장은 “주민소환대상자에 대한 구체적인 청구사유가 규정돼 있지 않아 위헌 시비가 발생할 수 있고 투표율도 낮아 제도의 실효성에 의문이 제기되고 있다”며 “소신 있는 지방정치인들의 적법한 활동을 보장하기 위한 대책마련이 요구된다”고 했다.

반면 함께하는시민행동의 최인욱 예산감시국장은 "주민소환제 입법을 상당히 반기지만 생각했던 것보다 요건 등이 너무 강화돼 있어서 실효성이 떨어질 것 같아 우려스럽다"고 지적했다. 최 국장은 "지난 4.25 재보궐 선거 때 투표율이 25.1%로 3분의1도 안 되는 것이 현실"이라며 "여기서 청구요건을 강화하면 사문화될 우려가 있다"고 주장했다.

현재 경기도 하남시에서 다음달 12일 사상 처음으로 주민소환 투표가 실시될 예정이다. 또한 전국의 여러 지방자치단체에서도 주민소환을 위한 준비를 하고 있는 실정이다. 주민소환제는 지역 주민들의 직접적인 참여제도이다. 지방자치에서 주민들의 직접적인 참여는 간접민주주의가 제 기능을 하지 못할 때 이를 보완 또는 시정함으로써 지방행정기관의 위법 부당한 행정을 예방하고 책임행정을 확보하게 하며 지방행정의 독선을 방지하며 주민에 대한 민주적 교육의 장으로 기능하게 하는 것이다.

그러나 주민소환제가 오남용되면 지방행정의 공백을 낳고 지역이기주의 수단으로 악용될 수도 있으며 정치적으로 악용되어 오히려 지방자치의 후퇴를 가져올 수 있다. 따라서 주민소환제는 최후의 수단이 되어야 하며 이미 도입되어 있는 ‘주민투표제도’나 ‘주민감사청구제도’, ‘주민소송제도’ 등 다양한 주민직접 제도를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 사실 주민소환제보다 더 지역주민들의 의사를 반영하고 정책결정 및 집행에 참여할 수 있는 제도는 ‘주민발의제도’나 ‘주민투표제도’, ‘주민감사청구제도’이다. 현재 우리나라 주민들의 직접참여제도에 대한 활용도가 매우 낮은 형편이다. 결국 주민소환제 또한 그 활용을 어떻게 하느냐가 문제가 된다.

주민소환제가 실효를 거두려면 주민소환제에 대한 정확한 이해가 필요하며 성숙한 시민의식이 요구된다. 제도의 보완과 함께 시민들이 공익을 지향하고 이성적인 시민의식과 자기 지역에 대한 애정이 무엇보다 필요하다고 본다. 아울러 주민소환제의 성공을 위해서는 지방공직자의 책임의식과 진정한 지방분권의 정착이 요구된다.

 
〈참고 자료〉
주민소환제도의 도입과 시행에 관한 연구 - 4, 5, 6장 / 정인규 / 2007
인터넷 뉴스 '실효성'과 '오남용'이라는 양날의 칼…주민소환제 아이뉴스24 | 2007.06.04
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[출처 : 배냇병진님 블러그 ]